Comentario a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sección Quinta) núm. 332/2024, de 28 de febrero (recurso de casación 5546/2022), de la que ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet de Sande.
¿Puede un municipio destinar parte de sus bienes comunales —tradicionalmente agrícolas— a un parque solar o eólico, adjudicando su aprovechamiento, mediante precio, a un tercero que no es vecino? Durante años la respuesta fue incierta y los tribunales se dividieron. El Tribunal Supremo la ha despejado: sí, es posible, y ha precisado con qué condiciones.
Esta es la sentencia que lo establece. Y la obtuvo este despacho, en defensa del Ayuntamiento de Paredes de Nava, logrando que el Alto Tribunal casara una resolución contraria y fijara un criterio interpretativo llamado a proyectarse sobre toda España.
No se trata de un asunto menor. En juego estaba —y está— la posibilidad de que miles de municipios rurales pongan parte de su patrimonio comunal al servicio de la transición energética y, con ella, de su propia supervivencia frente a la despoblación.
El asunto, en síntesis
El Ayuntamiento de Paredes de Nava (Palencia) acordó acotar 460 de las 948 hectáreas de un bien comunal —la finca El Páramo, de tradicional aprovechamiento agrícola— para destinarlas a la implantación de un proyecto de energías renovables, mediante instalaciones fotovoltaicas y eólicas, cuyo aprovechamiento se adjudicaría en pública subasta. La Junta de Castilla y León autorizó el acotamiento, el Pleno municipal lo aprobó y se modificó la ordenanza reguladora.
Una asociación agraria local impugnó la decisión, y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León le dio la razón: anuló los acuerdos al entender que acotar parte de un bien comunal para su uso industrial y adjudicarlo a un tercero mediante precio «va en contra de su esencia» y supone una indebida patrimonialización del bien.
Frente a esa sentencia, el Ayuntamiento —representado por este despacho— preparó e interpuso recurso de casación. El Tribunal Supremo lo admitió apreciando interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, ante una cuestión sobre la que los Tribunales Superiores de Justicia venían pronunciándose en sentidos opuestos.
El marco: los bienes comunales y su orden de aprovechamiento
Los bienes comunales tienen una naturaleza jurídica peculiar. Mencionados en el art. 132.1 de la Constitución junto a los de dominio público, se definen (art. 79.3 LBRL) como aquéllos cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos: el municipio ostenta su gestión, pero las facultades de disfrute pertenecen a los vecinos.
Para ese disfrute, el art. 75 del Texto Refundido de Régimen Local —y, en paralelo, el art. 94 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales— fija un orden de prelación: primero, la explotación colectiva o comunal; si resulta impracticable, la costumbre, la ordenanza local o el reparto de lotes o suertes entre los vecinos; y solo si estas modalidades son imposibles, la adjudicación en pública subasta, mediante precio, incluso a terceros, con preferencia de los vecinos en igualdad de condiciones.
Junto a ese régimen, el art. 106 del Reglamento de Bienes permite acotar parte de los comunales «para fines específicos, tales como enseñanza, recreo escolar, caza o auxilio a los vecinos necesitados», con un «régimen jurídico peculiar» que «deberá ajustarse a las previsiones de la legislación sectorial aplicable». La pregunta era si esa figura del acotamiento permite destinar una porción del bien a un proyecto de energías renovables explotado por un tercero mediante precio.
Una cuestión que dividía a los tribunales
El asunto distaba de ser pacífico. El Tribunal Superior de Justicia de Extremadura había admitido, ya en 2012, esta posibilidad; el de Castilla y León la rechazó en la sentencia recurrida. Esa contradicción entre órganos —precisamente lo que reclama la intervención unificadora del Tribunal Supremo— abrió la puerta a la casación.
El criterio que fija el Tribunal Supremo
El Alto Tribunal acoge la posición del Ayuntamiento y casa la sentencia de instancia. Su interpretación del art. 106 RBEL, fijada como doctrina, puede sintetizarse así: el acotamiento es un instrumento que permite destinar parte del bien comunal a un fin de interés social distinto del tradicional, siempre que (i) repercuta en beneficio de los vecinos, titulares de su aprovechamiento, y (ii) no impida ni obstaculice, hasta hacerlo impracticable, el uso tradicional de la parte no acotada.
Ese fin —y aquí está el matiz capital— puede exigir, por su propia naturaleza o por imperativo de la legislación sectorial, una modalidad de aprovechamiento distinta de la tradicional. Ahora bien, el Tribunal Supremo no prescinde del orden de prelación de los arts. 75 TRLRL y 94 RBEL: lo mantiene. La adjudicación a un tercero mediante precio solo es legítima cuando el fin elegido no puede satisfacerse a través de las modalidades que le preceden —la explotación colectiva o el reparto de lotes entre vecinos— y siempre que la decisión esté debidamente motivada.
La diferencia con la sentencia anulada es decisiva. El Tribunal Supremo rechaza que la adjudicación por precio a un tercero «desnaturalice» el bien o lo patrimonialice: el bien conserva íntegramente su condición de comunal —inalienable, inembargable e imprescriptible—, y lo único que se hace es activar, para la parte acotada, una de las formas de aprovechamiento legalmente previstas, una vez constatado que las anteriores no son viables. Lejos de vaciar de contenido la institución, esta lectura la abre, en palabras de la Sala, a «nuevas realidades y perspectivas» —la educación, la cultura, el medio ambiente— siempre en provecho de los vecinos.
Por qué prospera el acotamiento
Aplicado al supuesto, el Tribunal Supremo concluye que el acotamiento de Paredes de Nava es conforme a Derecho. Responde a un fin de interés social —el fomento de las energías renovables, anclado en la protección del medio ambiente (art. 45 CE), en la Ley 7/2021 de cambio climático y en los compromisos europeos y del Acuerdo de París—; mantiene más de la mitad de la finca en su uso agrícola y ganadero tradicional; y, sobre todo, persigue una finalidad cuya ejecución —plantas fotovoltaicas y parques eólicos— impone exigencias técnicas, profesionales y financieras, derivadas de la legislación del sector eléctrico, que hacen materialmente inviable un aprovechamiento colectivo y simultáneo o por lotes entre los vecinos. Es precisamente esa inviabilidad la que habilita el último escalón del art. 75: la adjudicación, en subasta y mediante precio, incluso a quien no ostenta la condición de vecino.
El Tribunal Supremo estima así el recurso de casación, anula la sentencia del Tribunal Superior de Justicia, desestima la impugnación de la asociación recurrente y confirma la plena validez de los acuerdos municipales y autonómicos.
El trabajo del despacho
Revertir en casación una sentencia estimatoria de instancia no es tarea sencilla. El éxito del recurso descansó en una estrategia argumental que reordenó por completo los términos del debate. Frente al planteamiento excluyente de la sentencia recurrida —uso agrícola o uso energético—, se demostró que el acotamiento es, por definición, un instrumento de compatibilidad: la convivencia del aprovechamiento agrícola, en la parte más fértil y extensa, con el energético, en la porción acotada de peor calidad agronómica.
Sobre esa idea vertebradora se desplegó una interpretación gramatical, teleológica y sistemática del art. 106 RBEL; se invocó el mandato de interpretar las normas conforme a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas (art. 3.1 del Código Civil), poniendo de relieve que el aprovechamiento agrícola había quedado, de hecho, circunscrito a una minoría de profesionales —menos del 4 % de la población—, en una explotación, además, parcialmente desnaturalizada por el régimen de subvenciones; y se situó la controversia en su contexto real: el de unos municipios que ven en la transición energética una de sus últimas oportunidades frente a la despoblación. La Sala hizo suya, en lo sustancial, esa lectura.
Trascendencia: una sentencia que va mucho más allá del caso
El valor de esta resolución es doble.
En el plano jurídico, es una sentencia nomofiláctica en sentido propio: el Tribunal Supremo no resuelve solo un litigio, sino que fija un criterio interpretativo de los arts. 106 RBEL y 75 TRLRL llamado a aplicarse en todos los asuntos futuros de idéntico signo, unificando una doctrina hasta entonces contradictoria entre los distintos Tribunales Superiores de Justicia. Cualquier corporación local que se plantee destinar parte de su patrimonio comunal a un proyecto de renovables —o a otros fines de interés social ajenos al uso tradicional— dispone ya de una guía clara y de la cobertura del máximo intérprete de la legalidad ordinaria.
En el plano económico y social, la trascendencia es difícil de exagerar. La superficie de bienes comunales en el medio rural español es inmensa, y buena parte de ella se concentra en los territorios más castigados por el reto demográfico. Al confirmar que ese patrimonio puede ponerse —con las debidas garantías y respetando el uso tradicional— al servicio de la transición energética, la sentencia desbloquea una vía de generación de riqueza, empleo y arraigo para la España rural, y armoniza dos intereses generales de primer orden: la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible de los pueblos.
Repercusión en los medios
La sentencia tuvo amplia repercusión por su alcance para el conjunto de la España rural. Puede consultarse la nota oficial del Consejo General del Poder Judicial, así como su cobertura en 20minutos y en Revista Agricultura.
En Antolín Bureau afrontamos la casación como lo que es: el escenario en el que el Derecho se fija para todos. Casos como éste —en los que una buena estrategia procesal no solo gana un pleito, sino que abre camino a un sector entero— son la mejor expresión de lo que entendemos por ejercicio de la abogacía.
José Ignacio Antolín Esguevillas
Abogado director
Ficha de la resolución. Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, Sentencia núm. 332/2024, de 28 de febrero de 2024. Recurso de casación núm. 5546/2022. Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet de Sande.
La presente nota tiene carácter divulgativo y no constituye asesoramiento jurídico.
